Historia udzielania zamówień publicznych w Polsce

Niniejsze opracowanie dotyczy historii regulacji zamówień publicznych w Polsce, zwłaszcza z uwzględnieniem regulacji dotyczących nieprzetargowych trybów udzielania zamówień publicznych.

Potrzebę ustanowienia regulacji dotyczącej zamówień publicznych dostrzeżono w Polsce w okresie międzywojennym. Pierwszym aktem prawnym, który regulował tą dziedzinę była ustawa z dnia 15 lutego 1933 roku o dostawach  i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucyj prawa publicznego[1]. Ustawa ta, składająca się jedynie z 5 artykułów, była w zasadzie dopiero zapowiedzią regulacji, która miała nastąpić w przyszłości, gdyż w art. 1 ust. 1 - 3  wprowadzała delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzeń, które w sposób szczegółowy miały unormować kwestie związane z dostawami       i robotami na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucji prawa publicznego. Warto zauważyć, iż w art. 2 ust.1 wskazanej ustawy wprowadzono zasadę, iż roboty i dostawy, o których mowa w ustawie powinny być w pierwszej kolejności wykonywane przez podmioty krajowe. Przedsiębiorstwa zagraniczne były dopuszczone do dostaw i robót, pod warunkiem, że posiadały w Polsce odpowiedni, wydzielony kapitał oraz były dopuszczone do działalności                    i zarejestrowane w naszym kraju. Ponadto, w art. 2 ust.2 ustalono, że dostawy       i roboty powinny być wykonywane przy użyciu sił  i surowców krajowych oraz wszelkich wyrobów pochodzenia krajowego. Użycie zasobów zagranicznych było dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy polskie zasoby okazywały się niewystarczające.

Jak już powiedziano, szczegółową regulację dotyczącą dostaw i robót na rzecz Skarbu Państwa i innych państwowych podmiotów, ustawa z 1933 r. pozostawiła Radzie Ministrów. W rozwinięciu ustawy, zostały wydane dwa rozporządzenia. Pierwsze z nich, z dnia 29 stycznia 1937 roku o dostawach           i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucyj prawa publicznego[2], było pierwszym polskim aktem prawnym normującym w miarę kompleksowo zagadnienia związane z zamówieniami publicznymi. Rozporządzenie, w §6 przewidywało 5 trybów udzielania zamówień: 3 tryby przetargowe, mianowicie pisemny przetarg ofertowy nieograniczony, pisemny przetarg ofertowy ograniczony i publiczny przetarg ustny, a także 2 tryby nieprzetargowe: zamówienia z wolnej ręki oraz zakupy bezpośrednie za zwykłym rachunkiem. Jako zasadę przyjęto, iż zamówienia na dostawy i roboty powinny być udzielane w drodze przetargu nieograniczonego, pozostałe tryby były dopuszczalne jedynie wyjątkowo, po zaistnieniu określonych w rozporządzeniu okoliczności. Drugie rozporządzenie wydano już po wojnie, 13 marca 1947 roku     i dotyczyło ono uprzywilejowania państwowych przedsiębiorstw budowlanych ubiegających się o udzielenie zamówienia na roboty budowlane na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów państwowych[3].

Zmiana ustroju polityczno – gospodarczego w Polsce po II Wojnie Światowej wymusiła także zmianę w regulacji dotyczącej zamówień publicznych. Dotychczas obowiązujące przepisy, pomimo wydanego w 1947 roku rozporządzenia wciąż dopuszczały możliwość ubiegania się przez prywatne podmioty o udzielenie zamówienia publicznego. W związku w powyższym, 18 listopada 1948 roku uchwalono ustawę o dostawach, robotach i usługach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz niektórych kategorii osób prawnych[4]. Ustawa ta przyniosła kilka nowych rozwiązań w porównaniu z poprzednio obowiązującymi przepisami. Przede wszystkim wprowadzono zasadę, iż zamówienia powinny być udzielane podmiotom państwowym (zgodnie z brzmieniem art. 5 ust.1 -przedsiębiorstwom państwowym, przedsiębiorstwom pod zarządem państwowym, przedsiębiorstwom samorządowym, przedsiębiorstwom pozostającym pod zarządem związków samorządu terytorialnego, przedsiębiorstwom państwowo-spółdzielczym i centralom spółdzielczo-państwowym). Udzielenie zamówienia innym podmiotom było możliwe jedynie wówczas gdy podmiot państwowy nie prowadził działalności objętej zamówieniem lub nie był w stanie wykonać zamówienia. Po drugie wprowadzono do ustawy pojęcie usługi, jako trzeciego, obok dostaw i robót przedmiotu udzielenie zamówienia. Z punktu widzenia niniejszego opracowania najważniejszą zmianą było ograniczenie ilości trybów udzielania zamówień. Wprowadzono dwa tryby – tryb bezprzetargowy, w którym udzielano zamówień podmiotom państwowym oraz tryb pisemnego przetargu nieograniczonego, który był zarezerwowany dla zamówień udzielanych podmiotom innym niż państwowe. W związku z tym, iż zasadą było udzielanie zamówień podmiotom państwowym, jednocześnie tym samym zasadą było udzielanie zamówienia w trybie bezprzetargowym. Do ustawy z 1948 roku, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 19 lutego 1949 r., które stanowiło rozwinięcie regulacji ustawowych[5].

Ustawa z 1947 r. obowiązywała do 11 lutego 1958 r., kiedy weszła w życie ustawa z 28 grudnia 1957 r. o dostawach, robotach i usługach na rzecz jednostek publicznych[6]. W porównaniu z poprzednio obowiązującymi przepisami nieznacznie złagodzono obowiązek udzielania zamówień podmiotom państwowym. Co prawda nadal była to zasada, jednakże w przypadku zamówień o niewielkiej wartości (ustawa określała progi kwotowe dla poszczególnego rodzaju zamówień) wprowadzono możliwość udzielenia zamówienia także rzemieślnikom, przedsiębiorstwom prywatnym lub innym osobom nie będącymi jednostkami gospodarki uspołecznionej. Zamówienia mogły być udzielane w zależności od zaistnienia określonych przesłanek w trybie przetargu nieograniczonego albo w trybie bezprzetargowym. Ustawa z 1957 roku, podobnie jak jej poprzedniczki, zakreślała jedynie ogóle zasady udzielania zamówień publicznych, szczegółową regulacje pozostawiając aktom wykonawczym.  W tym celu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 13 stycznia 1958 r. w sprawie dostaw, robot i usług na rzecz jednostek państwowych[7] zmienione następnie rozporządzeniem              o jednakowo brzmiącym tytule z dnia 20 marca 1969 r[8].

Przełomową zmianę w normatywnym ujęciu zamówień publicznych przyniosła ustawa z 21 grudnia 1983 r. o zmianie niektórych ustaw wprowadzających reformę gospodarczą[9], która uchyliła dotychczas obowiązujące przepisy z 1957 r. Wymóg udzielania zamówienia w trybie przetargu pozostał jedynie w formie szczątkowej w odniesieniu do inwestycji, robót i remontów budowlanych – przewidywała go Uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 11 lutego 1983 r. w sprawie ogólnych warunków umów o prace projektowe w budownictwie oraz o wykonanie inwestycji, robót i remontów budowlanych[10] . Szczegółowe zasady przeprowadzenia przetargów zostały określone w zarządzeniu Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej[11], wydanym na podstawie wspomnianej uchwały. Wydane w 1986 roku zarządzenie, znacząco zliberalizowało zasady udzielania zamówień publicznych w obszarze inwestycji, robót i remontów budowlanych przeprowadzanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej. Fundamentalną zmianą było odejście od dotychczasowego faworyzowania podmiotów państwowych przy dopuszczaniu do postępowań mających na celu wyłonienie wykonawcy. Na mocy omawianego zarządzenia, do postępowania mógł przystąpić każdy podmiot, niezależnie od formy własności. Udzielenie zamówienia mogło nastąpić w jednym z dwóch trybów pisemnych: przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczonego.

Uchwała z 1983 r. oraz wydane na jej podstawie przepisy utraciły moc        1 października 1992 r. Tym samym podmioty publiczne zaczęły dokonywać zakupów i zamówień tak jak wszystkie inne podmioty.  W związku ze zmianami polityczno – gospodarczymi jednak na nowo pojawiła się potrzeba uregulowania zamówień udzielanych przed podmioty publiczne. Wynikało to, między innymi       z faktu pojawienia się nowych, samodzielnych  instytucji publicznych – np. jednostek samorządu terytorialnego. Co ważniejsze, w związku ze zmianą modelu gospodarki, na rynku pojawiło się wiele podmiotów świadczących dane usługi czy sprzedające określone towary. Tym samym, na rynku pojawiło się wiele towarów tego samego rodzaju, ale różniących się  między sobą ceną czy jakością.            W wyniku obserwacji przeprowadzonych w krajach rozwiniętych dostrzeżono również wysoki udział bieżących wydatków państwowych w dochodzie narodowym. Dlatego też, potrzebę uchwalenia nowej ustawy dotyczącej zamówień publicznych potraktowano jako jedną z priorytetowych regulacji legislacyjnych składających się na reformę administracji w Polsce.

Ustawa z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych[12] była pierwszym aktem prawnym, który w sposób całościowy uregulował kwestie związane             z zamówieniami publicznymi w Polsce.  Przy jej tworzeniu istotną rolę odegrały czynniki międzynarodowe, nowa polska regulacja musiała być zgodna z zasadami przyjętymi przez organizacje międzynarodowe, których Polska była członkiem lub do których aspirowała (między innymi wytyczne Wspólnot Europejskich, Banku Światowego czy GATT[13]). Ustawa przewidywała sześć trybów udzielania zamówień publicznych: przetarg nieograniczony, przetarg ograniczony, przetarg dwustopniowy, negocjacje z zachowaniem konkurencji, zapytanie o cenę               i zamówienia z wolnej ręki. Jako zasadę przyjęto, iż zamówienia publicznego udziela się w trybie przetargu nieograniczonego, z racji tego, że jest to tryb, który najpełniej realizuje idee regulacji dotyczących zamówień publicznych[14]. Ustawa, mimo, iż w dużej mierze była zharmonizowana z przepisami wspólnotowymi nie przewidywała wielu istotnych instytucji, które znajdowały się w prawie Unii Europejskiej. Brak pełnej harmonizacji skutkowałby między innymi wykluczeniem polskich przedsiębiorców z europejskiego rynku zamówień publicznych, a co jeszcze istotniejsze, uniemożliwiłby Polsce korzystanie z funduszy unijnych. Konieczność pełnego dostosowania polskiego prawa zamówień publicznych do regulacji wspólnotowych, a także wykryte niedoskonałości obowiązujących przepisów spowodowały rozpoczęcie prac legislacyjnych nad nową ustawą[15].

Ustawa o zamówieniach publicznych obowiązywała przez dziesięć lat, do momentu zastąpienia jej obowiązującą do dziś ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych[16]. Jak podkreśla się w literaturze, ustawodawca określając w ten sposób tytuł ustawy, chciał zaakcentować kompleksowość rozwiązań w niej zawartych i jej systemowy charakter[17]. Jednym z ważniejszych powodów uchwalenia Pzp była także konieczność dostosowania polskiego prawa do wymogów wspólnotowych. Ustawa, w art. 10 ust.1 przewiduje dwa podstawowe tryby udzielania zamówień publicznych: przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony. Ponadto, zgodnie z art. 10 ust 2 Pzp, po spełnieniu ustawowych przesłanek, możliwe jest udzielenie zamówienia publicznego w trybie negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego, negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki, zapytania o cenę albo licytacji elektronicznej.

Obok ustawy Prawo zamówień publicznych, obecnie na system zamówień publicznych składają się w Polsce rozporządzenia wydane na podstawie delegacji zamieszczonych w ustawie, przepisy rozporządzeń unijnych bezpośrednio obowiązujących w polskim systemie prawnym czy dyrektywy unijne. Dodatkowo,      w skład systemu zamówień publicznych wchodzą przepisy innych ustaw, do których odsyłają przepisy o zamówieniach publicznych. Przede wszystkim należy wskazać na Kodeks cywilny[18], do którego odsyła art. 14 Pzp. Kodeks cywilny znajdzie zastosowanie przy czynnościach podejmowanych przez zamawiającego       i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, i ile przepisy Pzp nie stanowi inaczej. Duże znaczenie odgrywa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[19], zgodnie z którą określa się niektóre podmioty zobowiązane do stosowania procedur zamówień publicznych.W kontekście nieprzetargowych trybów udzielania zamówień publicznych szczególnie ważkie jest odesłanie do ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych[20].

Jak wynika z powyższych rozważań, regulacja dotycząca zamówień publicznych ma w Polsce dosyć długą historię. Oczywiście, ze względu na uwarunkowania społeczno – gospodarcze, przez ponad czterdzieści lat rola zamówień publicznych była marginalna. Gwałtowny rozwój tej gałęzi prawa nastąpił dopiero w ostatnich dwudziestu latach i miał związek z wprowadzeniem gospodarki rynkowej, a przede wszystkim z integracją Polski z Unią Europejską. To właśnie prawo wspólnotowe najmocniej wpływa na kształt krajowej regulacji. Można również założyć, że prawo zamówień publicznych będzie dalej się rozwijać i ewoluować. W ostatnim czasie w środkach masowego przekazu często podawano informacje, o problemach przy realizacji wielu inwestycji spowodowanych niewłaściwie wybranymi wykonawcami, takie sytuacje stanowią asumpt do dyskusji nad rolą i kształtem zamówień publicznych.

 Piotr Majewski

Zobacz także:

1. Historia udzielania zamówień publicznych
2. Zasady udzielania zamówień publicznych
3. Praktyczne znaczenie poszczególnych trybów udzielania zamówień publicznych
4. Zamówienia z wolnej ręki
5. Przesłanki stosowania trybu z wolnej ręki cz. 1
6. Przesłanki stosowania trybu z wolnej ręki cz. 2
7. Zapytanie o cenę
8. Tryb zapytania o cenę - przesłanki stosowania trybu
9. Negocjacje z ogłoszeniem
10. Negocjacje z ogłoszeniem - przesłanki stosowania trybu
11. Dialog konkurencyjny
12. Negocjacje bez ogłoszenia
13. Licytacja elektroniczna

---

[1] Dz. U. Nr 19 poz. 127 z dnia 24 marca 1933 r.

[2] Dz. U. Nr 13 poz. 92 z dnia 26 lutego 1937 r ze zm.

[3] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 marca 1947 roku o zabezpieczeniu przez państwowe przedsiębiorstwa budowlane zobowiązań w związku z podejmowaniem się wykonania robót na rzecz Skarbu Państwa. (Dz. U. Nr 31 poz. 133 z dnia 31 marca 1947 r. ze zm.).

[4] Dz. U. Nr 63 poz. 494 z dnia 31 grudnia 1948 r

[5] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1949 roku w sprawie dostaw, robót i usług na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz niektórych kategorii osób prawnych (Dz. U. nr 12 poz. 73 z dnia 12 marca 1949r. ze zm.).

[6] Dz. U. Nr 3 poz. 7 z dnia 11 stycznia 1958 r

[7] Dz. U. Nr 26 poz. 158 z dnia 25 czerwca 1963 r tekst jednolity.

[8] Dz. U. Nr 9 poz. 65 z dnia 4 kwietnia 1969 r.

[9] Dz. U. Nr 71 poz. 318 z dnia 27 grudnia 1983 r

[10] M.P. nr 8 poz. 47 z dnia 10 marca 1983 r ze zm.

[11] Zarządzenie MINISTRA BUDOWNICTWA, GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ I KOMUNALNEJ z dnia 25 marca 1986 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania przetargów na wykonanie inwestycji, robót i remontów budowlanych - M.P. nr 11 poz. 72  z dnia 15 kwietnia 1986 r. ze zm.

[12] Dz. U. nr 76 poz. 344 z dnia 4 lipca 1994 r ze zm.

[13] General Agreement on Tariffs and Trade – Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu.

[14] Szerzej na temat historii regulacji zamówień publicznych w Polsce do 1994 r, - E. Czerwińska, P. Krawczyk: Zamówienia Publiczne, Kancelaria Sejmu Biuro Studiów i Ekspertyz. Wydział Analiz Ekonomicznych i Społecznych 1994, Informacja nr 172.

[15] K. Strzyczkowski: Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2011, s. 693.

[16] Dz. U. nr 19 poz. 177 z dnia 9 lutego 2004 r ze zm.

[17] Ibidem, s.693.

[18] Dz.U. nr 16 poz. 93 z dnia 18 maja 1964 r ze zm.

[19] Dz.U. nr 157 poz. 1240 z dnia 24 września 2009 r. ze zm.

[20] Dz.U. nr 14 poz. 114 z dnia 25 stycznia 2005 r ze zm.